黨的十九大(dà)報告明确提出要“建立健全城(chéng)鄉融合發展體(tǐ)制機(jī)制和政策體(tǐ)系”。爲更好推進城(chéng)鄉融合發展，須破解經濟社會發展中要素更多地由農村向城(chéng)市單向流動的難題，實現要素在城(chéng)鄉間的雙向合理(lǐ)流動。特色小鎮是我國(guó)近幾年(nián)湧現出來(lái)的一種新的經濟社會組織形态，是聚集發展要素的空間載體(tǐ)，對經濟社會發展具有較強輻射和帶動作(zuò)用。特色小鎮并非隻能布局于城(chéng)市郊區，還(hái)可(kě)以布局于農村，增強農村聚集發展要素的能力，從(cóng)而成爲要素在城(chéng)鄉間雙向合理(lǐ)流動的載體(tǐ)和工(gōng)具。

話(huà)題之一：城(chéng)鄉融合發展需要體(tǐ)制機(jī)制創新

城(chéng)市繁榮離(lí)不開農村提供的勞動力、農産品和自(zì)然資源，而鄉村發展更離(lí)不開城(chéng)市的輻射和帶動，隻有把城(chéng)鄉發展統籌起來(lái)，才能促進産品、資源和要素在城(chéng)鄉間的雙向合理(lǐ)流動，實現城(chéng)鄉融合發展。然而，現實中我國(guó)城(chéng)鄉發展二元結構特征突出的局面至今難以完全改變，究其原因，主要在于我國(guó)經濟社會發展中要素更多地由農村向城(chéng)市單向流動，既造成“城(chéng)市病”問(wèn)題突出，又導緻農村發展乏力。“城(chéng)市病”的根源是要素過度集中，而農村發展乏力的原因則是“血液”不斷流出，難以聚集發展要素。目前，我國(guó)的城(chéng)鎮化過程仍在繼續，要素的單向流動也并沒有停止，而且城(chéng)市規模越大(dà)，聚集産業層次越高級，聚集人(rén)口素質也越高，從(cóng)而造成特大(dà)城(chéng)市過度膨脹，而中小城(chéng)市發育不足，不同規模城(chéng)市分(fēn)布不合理(lǐ)。

要素向着能夠産生(shēng)更高效益和發揮更大(dà)作(zuò)用的地方流動是客觀規律，在無法改變要素聚集原因的情況下，解決“城(chéng)市病”問(wèn)題就(jiù)隻能通過疏解城(chéng)市功能這條途徑。然而，城(chéng)市功能的疏解需要承接的載體(tǐ)，但(dàn)在現有的規劃體(tǐ)系和土(tǔ)地制度框架下，城(chéng)市功能的疏解往往缺乏合适的空間載體(tǐ)。跨城(chéng)市疏解存在距離(lí)過遠(yuǎn)、關聯不緊的問(wèn)題，建設新城(chéng)存在規模過大(dà)、代價過高的問(wèn)題，依托原有的園區等又有可(kě)能出現城(chéng)市攤大(dà)餅的問(wèn)題。因此，治療“城(chéng)市病”問(wèn)題迫切需要找到有效的能夠承接城(chéng)市功能疏解的載體(tǐ)。農村地區則是完全不同的局面，發展要素仍在不斷流出，基礎設施和公共服務不足，發展基礎不斷被削弱，農業發展和鄉村振興面臨着更加嚴峻的挑戰，而破解農村發展的難題迫切需要爲農業發展和鄉村振興尋找到動力的來(lái)源。産品、資源和要素在空間中的順暢流動是區域能夠實現均衡發展的前提和基礎，不改變要素從(cóng)農村向城(chéng)市單向流動的狀況，就(jiù)不可(kě)能化解城(chéng)鄉發展割裂的矛盾。因此，實現城(chéng)鄉融合發展迫切需要體(tǐ)制機(jī)制創新，找到破解城(chéng)鄉發展二元化格局的政策利器。

話(huà)題之二：構成特色小鎮的基本要素與特征

說(shuō)起特色小鎮，人(rén)們很容易想起國(guó)内外那些非常有名氣的特色小城(chéng)鎮，但(dàn)特色小鎮不同于特色小城(chéng)鎮，特色小城(chéng)鎮的形成一般需要幾十年(nián)甚至上百年(nián)，而特色小鎮的打造和培育可(kě)能僅僅需要幾年(nián)時間。特色小鎮率先在浙江出現，這是經濟社會發展到一定階段的産物，也體(tǐ)現了我國(guó)經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段的内在要求和經濟轉型升級的需要。特色小鎮克服了以往各地出現的“産業園”“科(kē)技園”等發展載體(tǐ)功能單一的弊端，把生(shēng)産、生(shēng)活和生(shēng)态功能融爲一體(tǐ)，形成一個創新創業的平台，從(cóng)而成爲帶動經濟發展的“策源地”。從(cóng)這個意義上說(shuō)，我們這裡(lǐ)所談的“特色小鎮”不是城(chéng)鄉空間布局中任何一級建制單位，也不能簡單地把它歸爲城(chéng)市或者農村，而是屬于我國(guó)城(chéng)鄉空間布局中的“節點”創新。因此它可(kě)以承擔起城(chéng)鄉融合發展中體(tǐ)制機(jī)制創新“載體(tǐ)”的作(zuò)用。

總結經驗來(lái)看(kàn)，我們可(kě)把特色小鎮分(fēn)解爲人(rén)、産業、環境、文化、創新和政策六大(dà)構成要素，六大(dà)要素是特色小鎮形成和運行的基礎，要素之間的相(xiàng)互關聯決定了特色小鎮的基本特征和發展狀态。人(rén)是特色小鎮建設的出發點和歸宿，滿足人(rén)的多樣化需求、促進人(rén)的全面發展是特色小鎮規劃的根本原則。人(rén)向特色小鎮的聚集起因于産業的聚集，産業創造就(jiù)業崗位爲人(rén)們在小鎮生(shēng)活創造了基本物質條件(jiàn)，但(dàn)特色産業的形成又往往是最初關鍵人(rén)物播下的種子，因此人(rén)和産業是互爲因果的協同關系。人(rén)的聚集和産業集聚是特色小鎮形成的核心構成要素。環境、文化、政策和創新是特色小鎮形成的支撐要素。環境是人(rén)和産業發展的基礎，好的生(shēng)态環境有利于吸引高素質人(rén)才和高端産業的集聚。文化是特色小鎮的品牌和符号，是引領特色産業發展的精神力量，以及培育文化産業發展的土(tǔ)壤。創新是特色小鎮産業發展的驅動力。政策的主要目的在于爲特色小鎮打造良好的生(shēng)産生(shēng)活環境，是促進小鎮産業集聚和發展、提高人(rén)民(mín)群衆生(shēng)活品質的基本保障。特色小鎮的發展應以人(rén)爲核心、産業爲命脈、環境爲基礎、文化爲引領、創新爲驅動、政策爲保障，建設成促進人(rén)全面發展的新家園、聚集特色産業的新高地、宜居宜業宜遊的新空間、彰顯地域文化的新名片、帶動創新創業的新沃土(tǔ)。

話(huà)題之三：特色小鎮在城(chéng)鄉融合發展中的作(zuò)用

經過幾年(nián)的培育，特色小鎮在我國(guó)各地蓬勃發展、方興未艾。特色小鎮，是指在幾平方公裡(lǐ)土(tǔ)地上集聚特色産業、生(shēng)産生(shēng)活生(shēng)态空間相(xiàng)融合、不同于行政建制鎮和産業園區的創新創業平台。這一認識既凝結着中國(guó)發展經驗又體(tǐ)現了國(guó)際上最新的城(chéng)市化發展理(lǐ)念。不過，在實踐上，仍有一些地方對特色小鎮應該布局于什麽地方經常存在着模糊認識，導緻不知道該如(rú)何規範特色小鎮的發展。因此，我們有必要進一步明确特色小鎮的性質和功能。特色小鎮作(zuò)爲高度聚集産業和人(rén)口的地方，其經濟聚集度和人(rén)口聚集度顯然都(dōu)超過了定義城(chéng)市所規定的标準，因此我們把特色小鎮進一步定義爲“城(chéng)市功能基本單位”。所謂城(chéng)市功能主要是指具有城(chéng)市的基礎設施和配套，被城(chéng)市公共服務所覆蓋，同時融合的生(shēng)産、生(shēng)活和生(shēng)态空間是一個具有創新帶動作(zuò)用的載體(tǐ)；而所謂基本單位是指能夠擁有完整城(chéng)市功能、具備城(chéng)市屬性的最小的空間單元。按照(zhào)這樣的定義，特色小鎮在城(chéng)鄉融合發展中的作(zuò)用就(jiù)非常獨特而具體(tǐ)了：特色小鎮可(kě)以根據需要，靈活地布局于任何城(chéng)市和農村地區，從(cóng)而成爲帶動城(chéng)鄉發展的政策工(gōng)具。

生(shēng)産、生(shēng)活和生(shēng)态空間融合是特色小鎮的重要特征。如(rú)果一個城(chéng)市由若幹或者無數個獨立的基本功能單位構成，每個基本功能單位都(dōu)能做到生(shēng)産和生(shēng)活功能的融合，那麽城(chéng)市病問(wèn)題将不複存在，城(chéng)市将變成宜業宜居的理(lǐ)想之地。因此，布局于城(chéng)市地區或者城(chéng)市周邊的特色小鎮既可(kě)以成爲治療“城(chéng)市病”的“良方”，也可(kě)成爲承接疏解城(chéng)市功能的載體(tǐ)。從(cóng)鄉村來(lái)看(kàn)，特色小鎮投資規模一般都(dōu)在幾十億甚至上百億，布局于農村可(kě)以輻射周圍幾十甚至上百平方公裡(lǐ),帶動周邊鄉村的就(jiù)業，人(rén)口聚集也會增加農産品需求、提高農業生(shēng)産效率，成爲鄉村振興的内生(shēng)動力。同時，完善農村基本經營制度是鄉村振興的重中之重，但(dàn)這需要資本、技術(shù)和組織等要素的支撐和體(tǐ)制機(jī)制的創新，特色小鎮是城(chéng)市要素下鄉的前沿陣地、體(tǐ)制機(jī)制創新的載體(tǐ)，通過特色小鎮的建設能夠爲農村土(tǔ)地、集體(tǐ)資産、經濟組織等領域的改革提供載體(tǐ)。

話(huà)題之四：加強特色小鎮培育的三個着力點

目前特色小鎮的發展尚處于探索和規範階段，很多地方對特色小鎮的内涵把握不清，國(guó)家的支持政策體(tǐ)系也尚未形成，導緻特色小鎮應有的作(zuò)用尚未充分(fēn)發揮。未來(lái)需要加強特色小鎮的培育，使其成爲促進城(chéng)鄉融合發展的重要推動力量。

一是厘清特色小鎮内涵，明确特色小鎮發展定位與目标。特色小鎮建設模式不同于小城(chéng)市，也不同于産業園區和建制鎮。目前，各地由于對特色小鎮内涵認識不清楚，盲目地把産業園區、旅遊景區、體(tǐ)育基地、美麗鄉村、田園綜合體(tǐ)以及建制鎮冠以特色小鎮的“帽子”。這是特色小鎮建設目前出現各種問(wèn)題和亂象的根源。因此，要對特色小鎮和特色小城(chéng)鎮本質内涵清晰界定，引導各方面明确努力方向。要明确企業的主體(tǐ)地位，提高小鎮建設和運營的市場化程度。引導企業有效投資、對标一流、擴大(dà)高端供給，激發人(rén)們消費需求。最大(dà)限度地激發市場主體(tǐ)活力和企業家創造力，鼓勵企業及高校(xiào)、科(kē)研院所、社會組織等市場主體(tǐ)參與小鎮投資建設運營，使之成爲小鎮建設主力軍。政府的作(zuò)用是提供引導和服務，制定科(kē)學合理(lǐ)的規劃，發揮規劃引導作(zuò)用，可(kě)考慮将規劃編制作(zuò)爲特色小鎮建設的前提，以把準特色定位爲重要目标，在小鎮空間布局、城(chéng)市設計(jì)、功能組織方面做精、做細、做美，力求生(shēng)産、生(shēng)活、生(shēng)态融合發展。提供設施配套、公共服務、環境保護、制度供給等方面的服務，從(cóng)而爲小鎮和企業發展提供更好的指引和營造更好的環境。

二是合理(lǐ)規劃布局，發揮特色小鎮“推進器”的作(zuò)用。不同類型的特色小鎮能夠發揮不同的作(zuò)用，在需要的地方打造适合的特色小鎮對于帶動地方經濟社會高質量發展具有重要作(zuò)用。在特色小鎮的規劃布局上，要從(cóng)區域均衡發展的角度統籌考慮，既要在城(chéng)市外圍、都(dōu)市圈内部等條件(jiàn)好的地方因勢利導地建設一批有實力的小鎮，又要在城(chéng)鄉發展的斷裂帶和鄉村振興的重點地區打造一批具有較強帶動能力的小鎮。同時，還(hái)要注重小鎮内部功能的完善和提升，爲各類要素聚集和流動打造良好的環境：科(kē)學謀劃、加大(dà)投入，完善城(chéng)市功能和基礎設施；創新體(tǐ)制機(jī)制，營造聚集高端要素和産業的良好商業氛圍；加強生(shēng)态環境保護和公共服務供給，打造優質的人(rén)居環境。

三是加強政策支持力度，破解特色小鎮建設中的瓶頸。在政策措施方面，建議(yì)強化特色小鎮的土(tǔ)地、資金和人(rén)才保障。在土(tǔ)地保障方面，要盤活存量用地，建議(yì)鼓勵充分(fēn)利用增減挂鈎、低效用地、低丘緩坡、農村集體(tǐ)建設用地和宅基地入市等方式盤活存量建設用地資源；針對特色小鎮實施柔性化的綠色供地機(jī)制。在資金保障方面，要用好資金存量，提高各級政府、不同部門(mén)的現有資金使用效率；提供資金增量，建立特色小鎮專項基金；用好杠杆效應，鼓勵利用财政資金聯合社會資本，共同發起特色小鎮建設基金；擴大(dà)融資渠道，在有條件(jiàn)的地區擴大(dà)農村集體(tǐ)建設用地出讓收益的融資功能。在人(rén)才保障方面，既要通過稅收優惠、優先落戶、人(rén)才獎勵等激勵措施吸引人(rén)才入駐，還(hái)要通過加大(dà)優質公共服務的供給吸引高端人(rén)才落戶小鎮，推動公共服務從(cóng)按行政等級配置轉向按常住人(rén)口規模配置。